20世纪70年代以来,为解决日渐严重的环境和资源问题,包括中国在内的世界各国逐渐使用以“控制-命令”为重点的绿色规制工具。但传统绿色监管模式存在监管框架缺乏一致性,部门内、部门间和部门外缺乏制衡,政府、市场和社会机制缺乏合力等问题,严重影响绿色经济高质量发展。因此,如何根据激励相容原则设计政府、市场和社会共同发挥作用的协同机制和绿色监管制度,是中国生态文明建设面临的一项重大课题。为建设人与自然和谐共生的美丽中国,促进政府、市场和社会多元合作,有必要建立遵从公开、透明、专业等诸项原则的现代绿色信用监管制度,推动政府行政行为从直接控制向基于规则的监管转变。鉴于“激励相容”不可能性定理,构建以夯实市场经济基础为目标、以法律法规为依据、以信息共享应用为重点的现代绿色信用监管制度,既能发挥政府机制作用,又能发挥市场机制作用,还能发挥社会机制作用,更好推进中国式现代化的建设。
绿色信用监管制度的核心价值是完善资源配置市场机制,减少绿色生产的制度性交易费用。绿色信用监管制度研究旨在低信息阈值下创设有利奖惩环境,寻求最优契约安排。现有文献主要围绕制度构建的必要性和可能性展开分析。从必要性角度看,绿色信用监管是信用经济下市场监管现代化的内在要求,加快信用监管模式创新是化解我国企业信用监管突出难题的根本路径。科学选择监管手段是对市场实施有效监管、达成监管目标的关键环节。然而,由于缺乏整体统筹,分级分类、“双随机一公开”、智慧监管等精细化监管手段在实际工作中的成效往往不尽人意,亟须构建以信用为核心、统筹运用多种市场手段的绿色监管制度。从可能性角度看,技术应用通常有利于降低交易成本,如区块链技术具有分布式数据存储、共享机制、可追溯性和防篡改特性。随着“放管服”改革不断深入,技术支撑下的公共性绿色信用信息平台为市场多方非人际和长距离合作创造了更好条件,有助于重构市场监管领域的征信体系、评信体系和用信体系,明确不同主体的职责,进而形成科学透明的绿色信用监管体系。
实际上,绿色信用监管制度是基于信用信息的系列制度安排,是全面性、精准性和动态性绿色监管的创新探索。但是,已有研究主要分析环境规制问题,忽略了绿色信用监管制度所具有的数据共享和业务协同等重要特征,对推动政府从直接控制到基于规则监管转变的内在逻辑缺乏关注。绿色信用监管制度作为中国式现代化绿色治理的制度创新,是政府机制、市场机制和社会机制相结合的组合制度创新。但遗憾的是,绿色信用监管制度的理论框架和实践路径阐释仍未引起学界足够重视。本文基于绿色信用监管制度形成和演变的现实背景,阐述了中国绿色信用监管制度构建的理论逻辑,讨论了信息归集、信用评价、严重失信名单、分级分类监管、联合奖惩、绿色信贷等子制度之间可能存在的替代性、互补性和时序性关系,进而从技术和制度耦合交互视角研究设计绿色信用监管制度的操作流程和实践路径。
一、绿色信用监管制度的理论逻辑
新制度经济学指出,陌生人之间的信任关系是交易范围扩大和经济发展的关键,作为博弈规则的制度是建立和维持人际信任的关键。制度形塑激励结构,与技术共同影响交易成本,进而对经济社会施加潜在影响。制度设计的实质是创新既有制度,不断探索“均衡之外”“点”的过程。制度安排的重点目标包括:以规则和条令的形式建立一套行为约束机制、设计一套发现违反和保证遵守规则和条令的程序、明确一套能降低交易费用的道德与伦理行为规范。值得注意的是,在社会科学发展史中,最为持久的分野是亚当·斯密“经济人”和埃米尔·涂尔干“社会人”的划分,前者在工具理性下受未来回报“拉动”,后者在社会规范引导下受各种类似惯性力量“推动”。 中国绿色监管制度安排必须立足于本土实际,将“经济人”和“社会人”假设嵌入绿色信用监管制度设计中,构建经济理性和社会规范同时发生作用的新型监管框架。此外,应聚焦绿色监管过程中的突出问题,既要考虑如何通过制度设计来降低信息成本,还要考虑这个制度设计所需的时间跨度。
(一)绿色信用监管制度是绿色信息公开制度的迭代升级,是基于多主体关系性合约网络的激励相容制度创新
为实现绿色高质量发展目标,促进多元合作,必须适当安排监管制度以达到纳什均衡,进而实现卡尔多—希克斯改进。发挥政府、市场和社会机制合力,统筹推进绿色信用监管制度创新既可规避政府强干预下“拉郎配”导致的错配效率损失,又可纠正因制度供给不足导致的绿色偏好偏移。然而,合理安排绿色信用监管制度、统筹发挥三种机制作用并非易事。诚如科斯所言,制度往往不可能得到完全实行,也不可能完全消除可能的交易成本。事实上,构建绿色信用监管制度是信息不对称现实背景下推动市场更多参与和激励制度内生实施的治理创新。
首先,构建以信息为基础的绿色监管制度。如果信息是对称的,那么很多制度都是等价的。现实中信息是不对称的,信息成本成为决定制度有效性的主要因素。正因为信息不对称,不同的监管制度对应不同的效率。以信息为基础的绿色规制工具借助声誉效应对微观企业生产行为进行绿色约束。企业不仅要强制披露运营过程中产生的环境信息,还要主动对外发布承担绿色社会责任的情况。鉴于环境知情权是公民合理行使环境权的重要前提,政府和企业公开必要的环境信息也是履行社会义务的体现。绿色信用监管制度以一体化、智能化为重点,通过归集企业绿色信用数据并进行整理公示,集成国家、省、市、县环境部门信用核心业务,提供全景式、全链条、数字化的信用监管和服务,是对现有绿色信息公开制度的延伸,由于绿色信用情况是影响企业声誉的重要维度,所以实施绿色信用监管制度能够对企业行为起到潜移默化的引导作用。
其次,构建市场更多参与的绿色监管制度。个人、企业、政治集团及组织之间的关系性合约网络,是市场经济的典型特征。关系性合约要获得成功,正式和非正式的信用规制和实施系统至关重要。以市场为基础的绿色规制工具不仅包括绿色税收、绿色补贴和绿色采购等措施,而且涵盖政府与金融机构合力推动实施的绿色信贷、绿色债券、绿色投资等绿色金融政策,能够用更加灵活的激励性监管来替代传统的命令—控制型监管。各级金融综合服务平台与全国信易贷平台对接,可将企业绿色行为情况纳入公共资源配置和金融信贷的决策框架,推进公共信用数据与融资信贷、市场交易等社会化数据共享融合,为绿色金融风险预警和企业融资服务提供信用支撑。以多跨场景建设为重点,对企业绿色信用状况进行分类、分层和分系统协同监管,拓展了绿色信用在市场领域应用的广度和深度,也是对以信息为基础的绿色规制工具的有益补充。
再次,构建激励制度内生实施的绿色监管制度。一个有效制度必须是能够自我实现的。在激励自我实施的过程中,建立适当的惩罚和激励机制,并使声誉信息更加公开化非常重要。激励自我实施的绿色规制工具旨在引导企业遵守绿色信用监管制度,自觉履行环保义务、主动追求绿色生产。既涉及与法律要求相适应的绿色信用承诺,又涉及承担更高层次的绿色发展责任。绿色信用监管制度为企业建立全周期绿色责任评估方案和落实绿色承诺提供了依据。绿色信用监管制度超出法律规定的绿色承诺要求,体现了对企业诚信建设的重视。激励自我实施的绿色规制既是完善绿色信用长效机制建设的重要前提,又是加强绿色信用与“德治”“善治”融合,全面提升社会诚信氛围的重要实践。
(二)绿色信用监管制度是对传统管制手段和经济手段的扬长避短,数字化手段的运用可以充分彰显其优势
现代市场体系稳健运行必须依托不同层次网络式制度体系的约束,法律与监管不可偏废。由于诉讼成本高昂,从这个意义上讲,监管比司法诉讼更加有效。党的十八大以来,生态文明建设不断加强。中国的社会主义制度优势和强政府优势成为绿色信用监管机制和制度设计的重要逻辑基础。事实上,中国绿色监管以法治建设为先导、以技术创新为手段、以精准监管为导向、以机制创新为动力、以政策先行为保障,通过绿色专项监管、“双随机一公开”监管等措施,在实践中产生了明显的生态效应、经济效应和社会效应。
数字化变革背景下,数字资源逐渐成为影响经济社会发展的重要因素,社会对整体性、动态性和参与性监管需求日渐迫切。信用监管制度建设的路径是以信用评价为基础对监管客体建立正负清单,系统集成推进精准化、差异化和动态化监管,因此绿色信用监管制度既可匹配命令—控制型的绿色监管,又可适用于基于成本—收益权衡的市场治理(见表1),具有传统管制手段和经济手段难以比拟的优势。从表1可以发现,管制手段具有见效速度快、作用静态、强制性的特征,但存在管制俘获的隐患;经济手段见效速度慢、作用时效为动态并具有一定的选择性,但存在市场失灵的隐患;绿色信用手段推进绿色治理具有更多制度优势,与管制手段相比,作用时效上具有动态优势,与经济手段相比,见效速度又相对较快。此外,信用手段还具有权衡性的治理特征,既有偏强制性的信用联合奖惩措施,又有偏选择性的绿色信贷措施,使绿色政策工具更加丰富。但是,由于中国绿色信用监管制度正处于加快建设期,制度体系仍不完备,因此,信用手段在现实中仍存在刚性不足的隐患。
表1 不同绿色治理方式的特征比较分析
(三)绿色信用监管制度是一种内部与内部之间、内部与外部之间的制衡关系,可以避免“监管监管者”悖论
制度安排的存续在一定程度上取决于它是否适应当地的特定情况,如特定关系型合约、社会可接受的行为规范、对偏离社会可接受行为所采取的可接受惩罚等等。社会成员的一致性预期会以制度的形式保持下来,各种制度还会不断碰撞磨合。因此,如果要对制度改进的可能性做出评估,就必须充分理解绿色信用监管内部各种制度之间到底是如何作用、协调配合和共同运转的。实际上,绿色信用监管制度构建应将信用分级分类监管、信用联合惩戒等管制手段放在突出位置,并权衡使用绿色信贷、绿色投资等环境经济手段。这也是中国生态文明建设的重要现实选择。基于总体目标设定,绿色信用监管制度在对存量制度不造成冲突的前提下,通过释放清楚而显著的信号对企业的行为模式产生影响。绿色信用监管流程的适配和再造有利于缓解政府、市场和社会之间的信息不完全、不对称,推动传统“由内而外”的绿色监管模式转化为现代“由外而内”的绿色信用监管模式,符合卡尔多—希克斯改进。
作为绿色信用监管制度的主要设计者,政府需要根据环境容量优化确定绿色执法强度,权衡多种发展目标,合理选择绿色信用监管方向和措施;作为绿色信用监管制度执行者,政府需要提供与绿色信用监管制度配套的信息化工具,如用于绿色信用监测的数据设备、支撑绿色信用评价的信息技术、服务绿色信息公开的系统平台等;作为绿色信用监管制度维护者,政府需要研究制定相应的法律依据、实施政策、监管规则和权益保护机制等,明确政府、企业、中介机构、公众等各方职责。为统筹推进环境、经济和社会等综合效益最大化,避免“政府俘获”现象,政府应该致力于绿色监管制度的规范化和创新实践的法治保障,依法依规开展守信联合激励和失信联合惩戒。加强环境、发改、法制等不同部门协调,破除行政割裂与“信息孤岛”,构建跨部门跨领域跨层级的绿色信用协同监管体系。
二、绿色信用监管制度的关系演化
中国正处于社会主义市场化改革的深化期,绿色信用监管制度对绿色发展的作用不容忽视。对绿色信用监管制度的关注,要有系统观念,既要从整体制度的产生根源、定位、特征等开展研究,又要从制度内部各项子制度之间的关系进行动态分析。实际上,绿色信用监管制度不仅涉及信息归集、评价、应用等数据链条,而且涉及事前承诺、事中监管、事后奖惩等业务链条,不同子制度之间彼此形成复杂的或替代性或互补性关系,随着时序变化各类关系亦会发生变化。
(一)制度的替代性、互补性与时序性
绿色信用监管制度以绿色信用为基础,既重视政府手段引导又强调市场手段运用,还注重发挥绿色信用披露、绿色信用文化营造等社会手段的作用。但是,从局部角度看,绿色信用监管制度工具箱内某些子制度之间可能是互补的,能够增强彼此的功能,而有些子制度之间则可能是替代的,导致制度的挤出效应,各种子制度互动形成或替代或互补的关系。
1.绿色信用监管制度的替代性。信用评价制度与严重失信名单制度之间具有一定的替代性,尽管两者针对的对象和发挥作用一致,但是在不同阶段两者承担的角色发生变化。在绿色信用体系建设的早期阶段,严重失信名单制度对褒扬诚信、威慑失信具有重要作用,但随着绿色信用体系的不断深化,对信用的精细化要求开始提高,相较于严重失信名单制度,更有区分度的信用评价制度逐渐受到重视。信用承诺制度、分级分类监管制度、信用联合奖惩制度均是绿色信用监管具体应用的不同方式,所以这三者具有一定的替代性,但是由于不同信用应用方式对经济社会影响的力度存在差异,在实践中要根据制度建设的完备程度和社会需求权衡利弊后择优选择。当绿色信用监管制度存在替代性时,要加强制度绩效评价和比较分析,并根据制度适用环境进行优化选择。
2.绿色信用监管制度的互补性。信用监管正式规则将导致一系列非正式规则的产生,它们补充正式规则留下的制度空隙,共同提升绿色信用监管制度在市场和社会领域的影响力。市场体系中典型的互补性案例包括激励与约束之间的互补性、激励制度与法制环境的互补性、社会文化规范之间的互补性、经济与政府组织之间的互补性等。从绿色信用监管制度实践看,信用信息归集制度、信用修复制度、绿色信贷制度与公共信用评价、严重失信名单等数据管理制度和信用承诺、信用分级分类监管、信用联合奖惩等数据应用制度的关系均为互补性,说明这三种制度在绿色信用监管制度建设中的重要性。信用文化与关联制度具有高度互补性,表明信用文化对绿色信用监管制度具有基础支撑作用。信用数据管理制度、数据应用制度与其他制度高度互补,需要在实践中不断完善。制度的互补性容许出现多样化的制度安排,因此,对于互补性制度要注意配合,把握实施力度。此外,互补性越强的子制度,对推进绿色信用监管制度建设的价值越高,越应优先排入制度安排序列。当绿色信用监管制度存在互补性时,要加强制度的匹配性分析,通过耦合强化提升制度绩效。如果互补性制度中,存在前提性制度,必须首先创设前提性制度,加强前提与后续过程的互补,确保制度的健康运行。
3.绿色信用监管制度的时序性。作为规则的社会规范不是在某一确定的时间成型的,它们也不是少数可确认行为的结果,而是历史的长时段中无数人的复杂行为的结果。由于不同制度适应环境的能力不同,绿色信用监管系列制度的实施顺序至关重要。一个国家的法律和秩序是该国绿色信用监管策略选择的重要决定因素,鉴于不同阶段目标、重点和条件存在差异,对替代性制度,应该根据具体情况进行权衡选择并加以妥善运用。对信用分级分类监管制度、信用联合奖惩制度和信用承诺制度等具有一定替代性的制度,根据绿色监管的阶段性特征进行比较选取。在短期阶段,由于制度建设不完善,考虑使用实施阻力较小的绿色信用承诺制度;在中期阶段,为回应社会提升监管效能的期望,选择在基础较为扎实的政务领域使用绿色信用分级分类监管制度;在后期阶段,制度建设逐渐体系化,在法治框架下谦抑使用绿色信用联合奖惩制度,更好发挥制度的失信约束和守信激励效应。
(二)绿色信用监管制度不同子制度的关系演化
绿色信用监管制度内涵丰富,具体包括信息归集、信用评价、严重失信名单、分级分类监管、信用联合奖惩、信用承诺、信用修复、绿色信贷、信用文化等子制度,各类子制度之间产生或替代性或互补性作用,不同类型子制度及其相互作用形成绿色信用监管的制度矩阵(见表2)。观察表2可以发现,绿色信用监管制度中涉及的数据链条,即信息归集、信息管理(如信用评价、严重失信名单)、信息应用(如分级分类监管、信用联合奖惩、信用承诺)、信用修复等子制度,总体上呈现互补关系,但在同一环节承担相似功能的子制度之间很可能呈现替代关系。
表2 绿色信用监管的制度矩阵
随着制度建设的阶段性变化,制度关系也将发生一定程度的变化。事实上,政府、市场和社会转型是动态制度变迁的过程,政府约束框定转型策略,市场权衡影响资源配置,社会形成并维持规范,绿色信用监管制度致力于构建政府、市场和社会共同参与的信用协同监管体系。根据上述分析,绿色信用监管制度涉及绿色信用归集、绿色信用管理、绿色信用应用、绿色信用修复等子制度,这些子制度构建形成绿色信用监管制度的完整流程,并与绿色信贷、绿色信用文化等关联制度形成互补关系;绿色信用评价、严重失信名单等绿色信用管理制度之间,以及分级分类监管、联合奖惩、信用承诺等绿色信用应用制度之间具有替代关系(图1)。此外,由于时间动态变化,不同制度之间的替代、互补等关系亦可能发生变化。
图1 绿色信用监管制度不同子制度的关系判断
三、技术约束下绿色信用监管制度的实践路径
绿色信用监管制度发展历程经历了制度准备、规模试点和全面实施三个阶段,在推进政府数字化转型、深化市场化改革和践行绿色发展理念上取得了可喜进展,已成为中国生态文明制度体系的重要组成部分。为进一步健全绿色监管制度,推进绿色信用体系建设,亟须加强机制设计,从技术性监管和制度性监管耦合交互视角完善绿色信用监管制度的实践路径。
(一)中国绿色信用监管制度的发展历程
第一阶段:制度准备。随着市场经济不断完善,传统绿色监管制度难以适应社会需求,创新以信用为手段的信用监管制度成为工作重点。从1998年到2005年,绿色信用体系建设的重点是推进绿色信用信息的公开公示。这一时期是绿色信用监管制度的准备阶段。从1998年开始,中国以世界银行发展中国家环境推广项目为契机,选取了江苏镇江和内蒙古呼和浩特两市作为企业绿色信息公开的试点地区。从2002年开始,江苏全域被纳入试点地区,2003年江苏经验开始在全国推广。这一时期,通过加强绿色诚信的宣传教育,在全社会营造“守信受益、信用有价”的良好氛围,为绿色信用监管制度的构建、完善及实施奠定了基础。
第二阶段:规模试点。2005年国家环保总局印发《关于加快推进企业环境行为评价工作的意见》(环发〔2005〕125号),对企业绿色信用评价制度的实施程序、评价指标和技术支撑进行了说明,并允许地方根据实际情况进行合理调整,这为各地规模试点奠定了基础。之后,部分省份出台绿色信用规范制度,如2008年的《河北省重点监控企业环境行为评价实施方案(试行)》、2009年的《重庆市企业环境保护行为信用等级评价暂行办法》、2011年浙江印发的《关于推进绿色信贷工作的实施意见》等。在规模试点阶段,通过加强国家环境影响评价信用平台与各级公共信用信息平台、“互联网+监管”等平台对接,提升绿色信用数据质量,进一步强化公共信用信息归集报送考核机制、数据联络、溯源纠错机制,为绿色信用监管制度的外部参与创造了条件。但这一时期,绿色信用协同格局还没形成,信用监管主体以企业为主,监管措施缺乏针对不同信用评价等级的细化规定,公共数据对外输出不够,缺少市场化和社会化领域的绿色信用评价产品。
第三阶段:全面实施。2013年环境保护部、国家发改委、中国人民银行、中国银监会联合印发《企业环境信用评价办法(试行)》(环发〔2013〕150号),绿色信用监管制度在国家层面正式确立。在全面实施阶段,以提升数据质量和拓展产品为重点,通过制定“双随机一公开”抽查中的信用关联规则,推广事前信用承诺制,开展绿色信用数据的创新场景应用,信用监管逐渐成为绿色规制的重要手段,绿色信用监管制度建设开始加速。如浙江于2015、2016、2019和2020年分别出台《关于进一步加强全省重点污染源监督性监测工作的通知》《浙江省污染源日常环境监管双随机抽查办法(试行)》《浙江省环境影响评价机构信用等级管理办法》《浙江省企业环境信用评价管理办法(试行)》。2021年11月,中共中央、国务院《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》提出,“全面实施环保信用评价,发挥环境保护综合名录的引导作用。”2022年3月,中共中央办公厅、国务院办公厅《关于推进社会信用体系建设高质量发展促进形成新发展格局的意见》,强调“完善生态环保信用制度”。构建绿色信用监管制度,既是完善社会信用体系的紧迫任务,又是中国生态文明建设的重要制度创新。
(二)中国绿色信用监管制度的实践路径设计
技术变化与组织创新是交替发生的,两者相互影响相互促进。组织化的技能或技术能动性,不仅构成了制度变迁基础,也是特定时期实现制度目标的条件。如图2所示,在技术性监管机制和制度性监管机制的耦合作用下,信用产品得以研发和创新,监管机构围绕信用产品开展多样化多层次多领域的信用监管,监管机制在监管结果的反馈作用下得到进一步健全和完善。这一闭环形成了一条从机制设计到监管实践、再从监管成效到机制完善的螺旋式迭代升级路径,构成了中国绿色信用监管制度的实践路径。为规避制度建设中可能出现的“公权私用”“私权滥用”问题,推动跨部门跨领域跨层级信用数据的全面共享和绿色信用监管业务的有效协同,需从技术性监管和制度性监管两个层面完善绿色信用监管制度的机制设计。
1.技术性监管
技术性监管是绿色信用监管制度建设的基础和条件,包括绿色信用监测、绿色信用统计和绿色信用公示等重点环节,这些环节既具有特定的丰富内涵,又相互衔接、环环相扣、缺一不可,对支撑信用产品研发进而构建以信用为基础的新型监管机制具有不可或缺的作用。
(1)绿色信用监测。社会要解决的问题并非是经济层面的资源合理配置,而是分散信息的合理归集利用。如图2所示,作为获取信息的手段,绿色信用监测是绿色信用统计的前置条件,也是进一步研发绿色信用产品的重要基础。实际上,中国绿色信用监测体系逐渐完善,但是区域协同不够、技术支撑不足、外部监督欠缺等问题短期难以突破。从中长期来看,绿色信用监测要健全条块结合的行政监测体制,明确垂直领导下区域有效协同的制衡格局,制定全国统一的信用监测政策、规范,如监测主客体、实施流程、监测工具、质量控制和制度依据等。构建区域一体化的绿色监测网络,将终端设备管理、信息处理维护和信用社会发布等功能纳入统一规划。
(2)绿色信用统计。在绿色信用监测基础上,开展绿色信用统计是后续绿色信用公示的必要工作,亦直接影响信用产品研发的准确性及后续信用监管的精准性。针对中国绿色信用统计制度横纵向不平衡、统计主体不协调、统计口径不一致等突出问题,西方经验具有一定的借鉴价值。如健全配套法律法规、完善统计约束与激励机制、构建以SEEA(环境与经济核算体系)为核心的指标体系、加强基层人员管理培训等,实际工作中要强化环境部门和统计部门的协同配合,将绿色信用数据纳入统计目录范围进行统一管理,这些措施有助于强化绿色信用数据质量,进一步夯实信用分级分类、信用执法和信用承诺等后续监管的基础。
(3)绿色信用公示。作为共用品,绿色信息在纯市场机制下一般难以达到最优水平,在绿色信用监管制度安排中需要同时解决信息传递、过滤和整合这三方面的协调问题,而绿色信息公示则是解决部门信息向市场、社会输出进而发挥市场机制和社会机制作用的重要途径。考虑到区域异质性,横向部门公示、纵向系统公示和时序全程公示相结合是绿色信用公示体系建设的重点,既有各具特色的独立模式、区域统一的规范模式,又有多种机制协同的有分有合模式。绿色信用公示要依法依规有序有力,既要协调完善不同部门公示制度,又要明确公示平台、公示信息类型,还要加强队伍建设,注重数据隐私和权益保护。为加强部门之间横纵向的协同合作,应加快推进国家绿色影响评价信用平台、全国信用信息共享平台与各级环保业务系统的集成互动。
2.制度性监管
制度性监管是绿色信用监管制度建设的关键和核心,涵盖绿色信用分级分类监管、绿色信用执法和绿色信用承诺等重点内容,作为以信用为基础的新型监管机制有机组成部分,这些内容在实践操作层面具有不同的适用性和侧重点,对进一步推进“放管服”改革、完善绿色制度体系和推动实现中国式现代化均具有重要的现实价值。
(1)绿色信用分级。绿色信用监测、信用统计和信用公示这三个环环相扣的流程完成之后,下一步重点是对既有信息加工形成多样化的信用产品,为之后的信用监管、信用执法、信用承诺等提供依据。从绿色信用分级分类监管实践看,既要完善法律规范,明确信用监管法律地位和实施流程,又要破除传统绿色监管惯性,构建机制运行的自我实施路径,明晰企业绿色监测和信用记录义务,激励排污者自我监督、主动披露和纠正失信行为。以整体智治、集成治理为目标,明确绿色信用分级分类的行为主体、具体办法和实施程序,对不同分级分类结果对应的信用监管措施进行匹配。为更大程度发挥监管效能,还需健全多部门联合监管机制,优化绿色信用信息公开和公众参与机制,完善包含政府、企业、中介机构和公众在内的全方位外部监督机制。
(2)绿色信用执法。绿色信用执法是与绿色信用分级分类监管具有互补关系的信用应用手段,对于失信主体要加大抽查比例,对守信主体要无事不扰。作为新型执法手段,绿色信用执法与传统执法、“双随机一公开”执法等具有较强的兼容性,通过在执法中加强信用产品应用,提升绿色信用监管的精准性。事实上,在绿色信用监管方面,由行政组织作为第三方,动用强制力量来实施合约,存在巨大的规模经济效应。为更好完善绿色信用执法机制,需强化以下三方面工作:一是以提升污染源监测水平、落实绿色信用执法责任和健全部门联动机制为重点强化执法主体的信用执法能力。二是根据多维政策目标,在“双随机一公开”、财政奖补、市场准入等领域中创新信用应用,对企业实施全方位、多领域和全过程的绿色信用监管,提高执法对象的选择性、能动性和参与性。三是注重发挥社会机制作用,健全执法信息公开公示、绿色听证诉讼等制度,完善绿色失信执法的公众参与和舆论监督机制。
(3)绿色信用承诺。制度安排的有效性取决于是否适应当地环境,且必须做到充分弹性和开放性,由可信承诺产生的主动执行在营造良好信用环境、推动建设全国统一大市场中起着重要作用。如图2所示,基于信用产品开展信用分级分类监管、信用执法之外的信用承诺,并根据后续信用监管结果进一步对技术性监管机制和制度性监管机制进行审视和完善,构建形成绿色信用监管制度从理论设计到实践,再从实践反验理论科学性的闭环路径。针对承诺事项不清晰、承诺流程不规范、承诺监管不到位等挑战,加强法律法规体系建设,重视“信用承诺”这一特殊标的可能问题的预判及对应处置方案,强化信用风险防控;加强信用承诺的全流程记录和对应监管结果统计,构建覆盖承诺事前、事中和事后的完整监管链条,明确各环节责任主体,加强承诺信息披露,以政府监管、企业主动和社会参与推动绿色信用承诺机制持续深化。
图2 信用数字化监管的实践逻辑
四、简短总结
20世纪70年代以来,为解决日渐严重的环境和资源问题,包括中国在内的世界各国逐渐使用以“控制-命令”为重点的绿色规制工具。但传统绿色监管模式存在监管框架缺乏一致性,部门内、部门间和部门外缺乏制衡,政府、市场和社会机制缺乏合力等问题,严重影响绿色经济高质量发展。因此,如何根据激励相容原则设计政府、市场和社会共同发挥作用的协同机制和绿色监管制度,是中国生态文明建设面临的一项重大课题。为建设人与自然和谐共生的美丽中国,促进政府、市场和社会多元合作,有必要建立遵从公开、透明、专业等诸项原则的现代绿色信用监管制度,推动政府行政行为从直接控制向基于规则的监管转变。鉴于“激励相容”不可能性定理,构建以夯实市场经济基础为目标、以法律法规为依据、以信息共享应用为重点的现代绿色信用监管制度,既能发挥政府机制作用,又能发挥市场机制作用,还能发挥社会机制作用,更好推进中国式现代化的建设。
绿色信用监管制度的核心价值是完善资源配置市场机制,减少绿色生产的制度性交易费用。绿色信用监管制度研究旨在低信息阈值下创设有利奖惩环境,寻求最优契约安排。现有文献主要围绕制度构建的必要性和可能性展开分析。从必要性角度看,绿色信用监管是信用经济下市场监管现代化的内在要求,加快信用监管模式创新是化解我国企业信用监管突出难题的根本路径。科学选择监管手段是对市场实施有效监管、达成监管目标的关键环节。然而,由于缺乏整体统筹,分级分类、“双随机一公开”、智慧监管等精细化监管手段在实际工作中的成效往往不尽人意,亟须构建以信用为核心、统筹运用多种市场手段的绿色监管制度。从可能性角度看,技术应用通常有利于降低交易成本,如区块链技术具有分布式数据存储、共享机制、可追溯性和防篡改特性。随着“放管服”改革不断深入,技术支撑下的公共性绿色信用信息平台为市场多方非人际和长距离合作创造了更好条件,有助于重构市场监管领域的征信体系、评信体系和用信体系,明确不同主体的职责,进而形成科学透明的绿色信用监管体系。
实际上,绿色信用监管制度是基于信用信息的系列制度安排,是全面性、精准性和动态性绿色监管的创新探索。但是,已有研究主要分析环境规制问题,忽略了绿色信用监管制度所具有的数据共享和业务协同等重要特征,对推动政府从直接控制到基于规则监管转变的内在逻辑缺乏关注。绿色信用监管制度作为中国式现代化绿色治理的制度创新,是政府机制、市场机制和社会机制相结合的组合制度创新。但遗憾的是,绿色信用监管制度的理论框架和实践路径阐释仍未引起学界足够重视。本文基于绿色信用监管制度形成和演变的现实背景,阐述了中国绿色信用监管制度构建的理论逻辑,讨论了信息归集、信用评价、严重失信名单、分级分类监管、联合奖惩、绿色信贷等子制度之间可能存在的替代性、互补性和时序性关系,进而从技术和制度耦合交互视角研究设计绿色信用监管制度的操作流程和实践路径。
注：作者沈满洪,浙江农林大学生态文明研究院、浙江农林大学碳中和研究院院长;杭州 311300 陈海盛(通讯作者),浙江农林大学经济管理学院博士研究生,浙江省信用中心经济师;杭州 311300 应瑛,浙江省信用中心主任、高级经济师 杭州 310007，本文原文刊载于《浙江学刊》2023年第2期。
