政府诚信度是衡量一个地区营商环境的重要指标。《海南自由贸易港建设总体方案》要求，“政府作出的承诺须认真履行，对于不能履行承诺或执行不到位而造成损失的，应及时予以赔偿或补偿”。建设透明诚信政府是海南自由贸易港建设的重要任务，也是国内外企业高度关注海南的焦点问题。加快建立政府政策承诺诚信制度，有利于强化对政府政策执行的约束，提升政府执行力；有利于提升政策的稳定性与连续性，提升政府公信力；有利于降低企业制度性交易成本，增强企业获得感。
以推动政策落实为主要目标
一是高度重视自贸港政策落实生效不佳的主要问题。“双15%所得税”优惠政策是海南自贸港含金量很高的政策，备受外界关注。但从政策落实情况看，截至2021年5月31日，海南仅有631家企业享受15%企业所得税优惠政策，占全省企业总量的比重为0.05%；实际享受个人所得税优惠政策的高层次人才共4195人，占2020年全省引进人才总量（12.2万人）的3.4%。截至2021年3月，享受三张“零关税”清单的企业仅有5家，自由贸易港政策落地效应远未释放。
二是明显提升政府政策落实效率。在进一步明确行政主体责任、细化政策落实任务清单的同时，同步形成关于政策实施流程与方式、部门间协调机制与方法、办理程序与时限等相关承诺，由此形成对政府政策落实的硬约束。
三是明显提升政府政策落实质量。改变过去以往政策落实中“企业找政府”的惯性做法，在减少政策执行层级的基础上，建立以“政府为企业服务”为导向的政策执行机制，有效增强企业政策获得感。
四是明显提升政府公信力。对政策执行效果承诺、服务质量承诺、落实期限承诺和保障承诺的履行情况进行公开公示并评估；通过履行政府对企业、社会的承诺，提升政府公信力。
突出经济政策承诺诚信的重点
一是突出开放政策的承诺诚信。对标世界最高水平开放标准，将政府政策承诺诚信制度与“准入前国民待遇+负面清单”管理制度相结合，形成开放目标、具体开放举措、变动规则等的具体承诺与落实约束，推动形成高水平贸易投资自由化便利化政策体系。
二是突出公平竞争政策的承诺诚信。明确竞争政策的基础性地位，承诺各类市场主体公平竞争，并实现产权保护与知识产权保护相统一，打造公开、透明、可预期的投资环境与公平竞争的市场环境。
三是突出惠企政策的承诺诚信。在进一步明确各类惠企政策实施主体、标准流程、适用条件等基础上，强化惠企政策落实、跨部门服务对接、诉求协调反映等，实现惠企政策快速兑现、高质量兑现。
关键是建立政府政策承诺诚信制度体系
一是建立自由贸易港政策发布同步承诺制度。系统梳理经济政策文件中的相关事项，“按照一事一承诺”的原则，同步形成与经济政策相配套的政府政策承诺书，并由政策执行牵头部门及主管责任人签章确认。政府政策承诺书应当包含政策实施目标及具体事项名称、申请材料、办事流程、落实主体、办事时限等内容。除改善公共利益、法律法规调整或政策失效等原因外，政府不得随意调整已作出的承诺内容。
二是实行政策承诺兑现官制度。编制出台《海南自由贸易港政策承诺兑现管理办法》，明确将政策承诺兑现官作为各政策主管部门履行政策承诺的直接责任人，在政策承诺兑现中依法独立行使受理、审查、批准等职责，并承担相应的法律责任。实行政策承诺兑现官“终身负责制”。政策承诺兑现官对其业务办理全过程及兑现服务的法律后果负责，确保政策承诺兑现官依法依规提供政策承诺兑现服务。
三是探索实行“承诺即享”制。对享受相关经济政策涉及的许可审批、审核认定等事项，由企业提出政策适用申请，签署标准化资格符合承诺书，即可享受该政策的相关条款。依托经济政策数据库，统筹产业发展需求与信用风险防范，加快制定全省统一的“承诺即享”事项清单，对清单内事项实行“承诺即享”。建立“承诺即享”事项清单动态调整机制。按着“成熟一个、推出一个”的要求，逐步拓展“承诺即享”事项范围，并最终实现除直接涉及公共安全、生态环境保护和直接关系人身健康、生命财产安全的事项外全覆盖。
四是建立政策承诺兑现全流程管理制度。建立包括对政策承诺兑现工作实时评价、兑现进程实时监测、兑现服务异常智能预警、兑现结果实时反馈的制度。建立政策承诺兑现巡查制度。定期、不定期对各项政策承诺兑现开展巡查，对巡查中发现的问题予以重点督办，严肃查处在政策承诺兑现中落实不力、失职失责、以权谋私等违法违纪违规违约行为。
五是建立政府政策承诺诚信考核机制。建议成立省级政府政策承诺诚信考核委员会，制定政府承诺诚信考核指标体系，加强对政策承诺兑现官考核，对政策承诺兑现官全年的政策承诺兑现服务数量、兑现效率、服务规范程度、失信情况、申请人评价情况等进行考核。对连续多年考核优秀、无失信记录的政策承诺兑现官，在岗位调整、职务晋升、薪酬调整等方面享有优先权；对存在失信记录的，限制评优评先，并按失信严重程度予以不同程度的惩戒。
六是建立政府政策承诺失信赔偿制度。建议制定《海南省政府政策承诺失信赔偿办法》，明确并细化政府政策承诺失信的赔偿情形、赔偿主体、赔偿标准、赔偿申请程序、赔偿决定执行等；实行失信即赔偿制度，强化政府政策承诺失信责任追究；建立失信赔偿责任共担机制。对于因执行不到位或承诺不规范而导致失信，造成企业或投资人损失的，有重大过错的公务人员将承担部分或者全部的赔偿或补偿责任，支持有能力的商业保险公司与政府联合开展政府政策承诺信用保险试点，防范因政府失信造成的经营风险。
七是完善因政府失信造成损失的企业和投资者保护机制。建议强化行政诉讼判决执行刚性约束。完善行政强制执行措施的相关立法，提高行政机关拒绝履行法院生效裁判的罚款数额，增加强制执行措施，赋予法院查封和扣押行政机关财产的权力，对拒不执行法院生效裁判的行政机关负责人和直接责任人员可处以罚款或予以行政拘留。创新政府与企业纠纷解决机制。对于政府未能严格履行承诺的，且未造成重大影响的，经失信行为人或责任单位与受损企业或投资者一致同意的，可采取协商、调解等方式处理失信行为及带来的后果。双方协商不一致的，允许通过仲裁等方式处理政企纠纷，法院对仲裁裁决予以认可。
（作者：甘露，系中国特色自由贸易港研究院兼职研究员）[本文系国家社科基金特别委托项目“海南自由贸易港行政体制改革的方案建议”（19@ZH025）阶段性成果]
