构建以信用为基础的新型监管机制对政府的市场监管具有重要的基础意义。

本文综合学理和实践视野，探讨了市场信用监管体系的构成特征，即市场信用监管是以信用信息为基石的一系列制度安排的集合，是实现全方位监管、全过程监管、精准化监管的集合。

其核心价值是完善市场资源有效配置机制，降低制度性交易成本和促进新型市场监管体系全面升级。

采用制度主义的视角分析了政府在市场信用监管中的制度供给、制度执行、制度维护和制度创新四大政府责任，并用结构 - 过程的视角结合具体实践分析了事前、事中、事后阶段以及全过程监管中可创新的一系列监管规则和制度。

一、市场信用监管体系的构成特征和核心价值

信用是市场经济运行和市场秩序形成的一个基础要件，政府在市场信用的构建和监管中发挥着重要的主导性作用。

李克强总理在国务院常务会议专题研究信用监管工作时强调，加强信用监管是基础，是健全市场体系的关键，可以有效提升监管效能、维护公平竞争、降低市场交易成本。在发展社会主义市场经济、建设现代化经济体系中，市场信用监管具有显著特征和独特价值。

（一）市场信用监管体系的构成特征

1. 以信用信息为基石的制度安排

信用信息在市场信用监管中起着基础性、通联性、泛在性的作用，围绕着信用信息的生产、归集、共享、分析、公示、应用，建构出信用监管的一系列制度安排，开发出一系列的监管工具、信用产品和服务。

无论是事前的信用承诺制度，还是事中基于信用评级的监督检查，再到事后的信用激励与约束，都依靠信用信息的收集、整理和使用得以实现。发挥信用监管功效，需要推动信用信息整合从狭域走向广域，促进分布在不同主体间的政务信用信息、商务信用信息、社会信用信息融合，促进分散在不同层次、不同部门的政府公共信用信息共享，达到更大集合、更深层次的信用信息分析和运用。

2. 全方位监管

近年来，我国市场监管改革逐步形成政府综合监管、行业专业监管和社会协同相互促进的统一大市场监管格局，政府发挥行政干预力量并更多集中于对市场主体的事中事后监管的同时也在培育和激活市场和社会的力量，让市场机制和社会机制在市场监管中发挥更大作用。

市场信用监管不再仅仅依靠政府单边的行政力量，而是以内生于市场的企业信用和内生于社会的自然人信用为基本依托，充分调动企业及其交易伙伴、行业协会商会和第三方专业机构等社会中介组织、媒体、消费者等多元力量，在政府采取有为干预的同时，发挥好市场自律和社会监督作用，构建全方位协同监管的共治格局。

3. 全过程监管

信用监管是贯穿市场主体全生命周期，衔接事前、事中、事后全监管环节的动态监管。从当前实践来看事前环节，推广信用承诺，重视诚信教育，鼓励诚信报告应用；事中环节，建立信用记录，开展公共信用评价，推进信用分级分类差异化监管；事后环节，开展联合奖惩，督促失信整改，依法追究违法失信责任，建立信用修复机制。

全过程的信用监管形成一个逻辑闭环，不仅有利于全过程监控和管理，也有利于放宽准入、加强事中事后监管的监管重心转变。

4. 精准化监管

实行信用监管是粗放式监管向精准化监管跃升的过程，最为直接的表现即信用分级分类监管。按照企业的信用情况进行分级分类，根据信用高低采取不同监管频次、发布风险提示等差异化监管措施，从而引导企业自律，落实主体责任意识，将有限的监管资源集中在风险较大或信用记录不良的企业身上，走向精准监管。

监管机构依托信息化手段和大数据技术对监管数据进行归集和分析，特别是对信用识别建立企业画像和市场画像，确定重点监管对象，预测市场潜在风险，瞄准违法失信风险，进一步提升监管的精细程度（见图 1）。

 

图 1　分级分类监管手段的运行机理示意图

（二）市场信用监管的核心价值

1. 推进市场配置资源机制的完善

党的十八届三中全会指出，“市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题”。

相对于成熟市场经济国家的监管失灵主要表现为监管俘获和监管套利，中国监管失灵表现为“重事前审批与轻事后监管、监管过度与监管漏洞并存、以罚代管催生救火式监管、监管方式贫乏致后续乏力”等困局，监管失范、监管乏力造成监管的低效失效。

市场经济是信用经济，面对行政资源约束和风险不确定性，传统行政监管手段难以实现有效监管成为共识，而市场信用监管则是以市场经济的有序竞争为主，监管部门的有为干预为辅，通过信用信息归集公示缓解市场信息不对称问题，通过信用激励与约束引导市场行为增强正外部性、减少负外部性，通过信用分类监管最大程度地降低对企业正常经营活动的干扰。

2. 降低市场监管的制度性交易成本

监管手段的选择，既要考虑监管的有益一面，又要考虑监管可能产生的成本。

现阶段市场监管的主要矛盾是供求结构的不匹配，一面是数量庞大且持续增长、新兴业态层出不穷、市场交易复杂隐蔽的市场主体对监管效能提出更高要求，另一面则是有限的监管资源和监管能力约束。

信用监管以信用分类分级进行监管资源重新配置，由平均用力变为在重点领域、重点环节、重点对象的集中发力；以信用信息共享和联合惩戒，形成跨系统、跨层级、跨部门的监管资源互补和监管行动协同，政府解决资源错配和制度运行的监管成本有所降低。

规制成本不仅包括监管成本，还包括市场主体合规成本。监管不能让市场经营停步不前、市场创新望而生畏，实行信用监管，放宽市场准入，市场主体只要做好信用维护便可享受到宽松便捷的准入服务，合理减少的接触式监管以及获知公共信用信息、交易伙伴信用报告等信用信息服务，失信成本大幅提升，“双管齐下”显著推动市场主体的合规成本、交易成本进一步降低。

3. 促进新型市场监管体系全面升级

信用监管贯穿于市场监管各项业务的全方位、全流程，将一众关联的市场监管制度整合为耦合的监管体系整体，并以技术赋能更好发挥新型市场监管体系的治理功效。

一是风险监管与信用监管相结合，在事前进行告知承诺、信用信息披露，在事中依据信用风险进行分类监管，结合大数据分析和第三方信用评价进行风险预警，及早防范和化解风险。

二是“双随机、一公开”与信用监管相挂钩，针对不同信用水平、风险程度的监管对象进行差别化随机抽查。

三是大数据监管与信用监管相支撑，各类信用信息整合、信用风险监测预警、信用应用服务开发等业务的实现都基于“互联网 +”平台及大数据、人工智能、物联网等新一代信息技术的支撑，监管数据可比对、过程可溯源、问题可监测的技术赋能助推了信用监管效能提升。

四是协同监管与信用监管相融合，信用监管需要整合各方面力量进行协同监管，不仅包括政府层面的跨地区、跨部门监管资源，也包括政府之外跨领域的诸如第三方信用服务机构、行业中介组织、媒体等市场、社会力量。这些要求信用监管的政策设计、机构设置、制度运行体系进行同步更新升级。

二、市场信用监管的政府责任

责任是“社会成员在社会中应为的行为表现，以及社会成员对相应行为承担一定后果的义务”。从政府发挥市场监管职能出发探究政府在市场信用监管所承担的责任，主要是以政府责任为基点观察市场信用监管的结构、关系与互动，推动相关责任主体的有序互动和制度激励。从制度主义和“结构 - 过程”两个视角，可以分析政府在市场信用监管中的主要责任及其实现方式。

（一）制度主义视野

在制度主义视野中，政府在市场信用监管的责任主要体现在四个方面：

一是制度供给。

政府是信用监管制度的最大供给者，按照制度约束力强弱程度，主要由政府提供的法律法规、管理标准、政策制度、运行机制如表 1 所示，尤其是围绕信用监管确权与运行、以强制力为基础的法律制度建设是最为重要的政府责任。

此外，政府还负责引导行业组织、信用服务机构等参与协同监管，以及诚信教育等非正式制度环境培育。

二是制度执行。

制度的生命在于执行，信用监管制度的执行主要依靠政府，如分布在各政府部门的信源信息归集、信用信息动态更新，政府部门间的信用信息共享、联合奖惩备忘录落地，监管部门的差异化监管、对失信市场主体的行政惩戒与追责，中央和地方层级政府间制度实施的协调、指导、监督、反馈。

信用监管制度执行的结果是行政秩序的规范和信用秩序的重塑，公正监管、有效监管的理念依托政府执行力的提升才可得以实现。

三是制度维护。

制度维护的内在要求在于通过吸纳和整合，形成制度共识，稳定制度预期。政府实施信用监管的隐含前提是政府具备公信力，“随着多元参与理念的影响，对公众践约守诺的过程在当下不仅依靠政府自身的动机与能力，还依赖社会对政府的监督与建言献策。”

就此而言，政府进行信用监管制度维护一方面需要采用行政吸纳式回应方式，为市场主体和社会公众提供行政监督、仲裁、救济途径，与第三方信用服务机构、大数据技术机构、专家、媒体等进行各项业务合作，提高专业力量和技术支撑；另一方面需要加强依法行政，以法律法规等“硬法”规范政府信用监管的具体行政行为以及市场主体守法经营，以诚信教育、信用文化宣传等“软法”促进市场主体和社会公众加强信用监管制度认同，提升制度维护意识。

四是制度创新。

信用监管是技术与制度的耦合创新，是在实践中渐进改进、内生演化的结果。依托信息时代的技术赋能，政府致力破解信用信息真实性、完整性、及时性、安全性等实践难题和有效规范信用行为，加强信用基础设施建设，丰富征信、评信、用信制度内容和程序，汲取信用服务业的技术方法，允许社会技术性力量的监管参与及辅助，形成更加有效的监管制度规范，开发更加实用的信用服务应用。

表 1　政府为主体的信用监管制度供给

（二）“结构 - 过程”视角

由于信用监管是由政府单一主体的封闭式监管转变为社会多元参与的开放式监管，需要关注政府在信用监管每一阶段的主体责任及与其他参与主体间的互动责任，实践中不同监管阶段的具体责任内容如表2所示。

政府主体责任强调法定监管职权行使的行政责任，在此主要是政府内部的部门职责以及部门间、层级间的责任分工与协作，在市场信用监管场景，既包括按照法定职能、法律规定的事前信用承诺制、事中分级分类监管、事后行政激励与惩戒等具体责任，也包括不宜由市场或社会行使、发挥政府合法性优势的公共信用信息采集及评价标准制定、国家信用基础设施建设等具体责任。

政府协同责任强调政府在多元主体构成的协同网络中的制度环境引导责任和公共价值的回应责任，在此主要是政府与市场主体、社会主体之间的责任关系，在市场信用监管场景中，既包括保证政府信用监管制度衔接应用的信用承诺制推广、信用评价结果公示、联合市场和社会组织扩大信用奖惩效用、整合市场信用信息等具体责任，也包括回应非政府侧需求及信用环境建设的异议投诉与信用修复、培育市场与社会主体、信用文化营造等具体责任，多元共治的信用监管需要政府与非政府主体之间建立运行有效的协调与合作关系。

表 2　各阶段的政府信用监管主体责任和互动责任

 

三、以“规则之治”助推市场信用监管实现机制

党的十九届四中全会提出“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把我国制度优势更好转化为国家治理效能”。

当前中国处于传统行政监管向信用监管的市场监管制度范式转换时期，市场信用监管制度体系及其运行存在的制度缺失、制度失调等问题较为突出，如全国性专门的信用信息、信用监管法律严重缺位，现有法律条文宽泛模糊且不同层次法律规定有所冲突，实体制度多缺乏程序规则或有效实施机制，制度单元之间衔接不畅，制度执行路径依赖，未能发挥市场信用监管应有的制度效用。

在完善政府市场监管能、深入推进“放管服”改革、加快完善社会主义市场经济体制的时代要求下，强化市场信用监管应从“规则之治”入手，进一步建立健全市场信用监管的制度规则，并通过建立相应的制度和机制，来实现政府对市场信用的有效监管。

在此借助“结构 - 过程”的分析框架，探讨事前、事中、事后各阶段及全程监管中可以创新的具体监管制度，以期推动政府的市场信用监管制度体系逐步完善，监管能力不断提高。

（一）事前监管阶段需要完善的规则和制度

事前监管重在教育和防范。政府对市场信用的事前监管主要是通过行政许可前的信用公开承诺以及提供标准的信用报告范式，引导市场主体重视信用，接受政府和社会的信用监管。

1. 完善市场主体信用承诺制度。

首要是明确“审批双轨制”下信用承诺的适用范围，在经济性规制领域可以适当放开，在社会性规制领域则应审慎放开，逐步释放信用承诺制的制度红利。其次是规范信用承诺文书的格式规范，实行跨地域、跨部门、跨行业的互认。

2. 完善信用报告标准和制度。

信用报告在市场主体和政府行政行为中得到广泛应用，必须实现全国统一的信用报告标准，实现政府机构和政府授权、认可机构的信用报告统一规范。

（二）事中监管阶段需要完善的规则和制度

在市场运行过程中，政府对市场信用的监管是动态的、实时性的。这方面就需要有一定的评价制度、风险预警制度以及风险干预处置机制作为支撑。

1. 完善市场信用评价制度。

首先是解决信用信息的全域性、准确性及获取的依法依规程序正义。其次是从提升信用评价的公信力入手，引入专业机构、平台企业、行业组织、金融机构等多元评价主体，研发评价指标体系和算法模型，制定合理公正的信用评价结果。

再次是科学研究多领域通用的信用综合评价、动态评价，解决信用评价局限特定领域、静态评价以及流动主体、复杂权属主体的评价难题。最后是推广信用评价应用，综合行政性、市场性、行业性多重手段予以采纳运用。

2. 完善信用风险预警制度。

借鉴金融征信系统的风险管控经验，引用大数据、人工智能等技术，施行科学分类和动态分级监管，针对不同等级风险进行敏捷、智能、主动、及时预警，匹配相应的监管执法手段。

3. 完善监管公平保护制度。

对不同市场主体实行一视同仁和依法保护合法权益，对信用监管中的纠纷提供举报受理、司法仲裁及行政诉讼机制，及时回应市场主体对监管公平保护的合理诉求。

（三）事后监管阶段需要完善的规则和制度

事后监管是指针对信用行为的评价结果做好总结性的、有针对性的或者补偿性的制度，重在建立奖惩机制，使市场信用积极的得到激励和坚持，负面的进行惩戒和赔偿。

1. 完善激励与约束制度。

信用激励与约束在市场资源配置中起着重要作用，其为遵法守信市场主体的生产和创新提供强有力的激励，同时又对违法失信市场主体进行约束。当前的事后联合奖惩应解决条块分割、对象认定失范、黑名单更新不及时等问题，开发合法合理的层次性威慑工具，促进惩戒“过罚相当”、信用“修复更新”的实现。

2. 完善惩罚性赔偿和公益诉讼制度。

对严重危害人民群众生命财产安全、扰乱社会经济秩序等行为实施严格监管，要将其纳入惩罚性赔偿范畴，提高违法成本，加大惩戒力度。对非特定对象的公益侵权行为（如生态环境、城市运行安全等）应建立公益诉讼制度，引导社会组织、媒体、公众等提出公益诉讼，加大社会参与力度。

（四）全程监管中需要完善的规则和制度

政府对市场信用的监管是全过程的监管，是一项制度化持续性多方面协同的工作，为此，需要有一套基础性的制度伴随着监管工作的始终，为公开、有效、协同的监管创造条件、提供保障。

1. 完善信息公开制度。

信息公示不宜泛化，应当以政府行政管理的结果为主，以失信惩罚的评价结果为主。鼓励政府公示、行业公示、第三方信用服务机构等不同层次进行错位（即差异化）公示与信用评价结果使用，发挥声誉机制的调节效应。

2. 完善协同监管制度。

首先是促进不同层级、不同区域、不同部门、不同领域的主体之间建立信息共享和行动协同机制，加强合作互信和权责厘定，注重发挥平台企业和行业组织监管作用。其次是推动从审批到监管执法的一条龙协作，规范信用信息流转和监管标准，促进监管资源合理配置。再次是提升政府部门与市场机构、社会组织合作的合同管理能力、绩效监督能力和安全防护能力，并为合作主体提供司法救济务，实现依法依约合作。

3. 完善信息监管技术。

信用监管的基础在于信用信息数据，当前在全国信用信息共享方面有了一定突破，但仍需在信用信息的各领域间的归集、共享、结构化分析等方面着力，在此过程中对规范信用记录格式、采集范围、数据标准、共享协议、法律确权等方面都需要进一步深入研究，同时应提高数据智能挖掘和比对水平，引入区块链技术等先进技术强化信用监管技术支撑，加强信用信息系统安全防护。

源点注：本文刊发于《中国行政管理》2020年第3期，作者：胡仙芝，中共中央党校（国家行政学院）公共管理教研部研究员、博士生导师，中国行政体制改革研究会研究部主任；马长俊，中共中央党校（国家行政学院）公共管理教研部博士研究生。