最近，一些地方的村委会人员向本报反映，在办理土地确权申请、经济往来开具发票等事项中，当地行政机关要求村委会提供组织机构代码证书或者统一社会信用代码，但是当村委会人员找到相关政府部门后，各部门均表示不能办理上述代码，导致村委会难以办理相关事项，严重影响其相关权益。
在推进社会信用体系建设中，统一社会信用代码是一个重要抓手。村委会为何会遇到政府相关部门既要求提供、却又不赋予统一社会信用代码的尴尬情况？记者就相关问题进行了梳理并采访了专家。
统一社会信用代码的前世今生
据记者了解，统一社会信用代码的前身可以说是组织机构代码。
组织机构代码，是指根据代码编制规则编制，赋予每一个组织机构在全国范围内唯一的、始终不变的识别标识码。《组织机构代码管理办法》于2007年12月28日经国家质量监督检验检疫总局局务会议审议通过，自2009年3月1日起施行。该办法规定，组织机构代码证书自颁发之日起4年内有效。
随着国家对社会信用体系建设的重视，国家发展和改革委员会《关于2015年深化经济体制改革重点工作的意见》（以下简称“《意见》”）提出：落实社会信用体系建设规划纲要，出台以组织机构代码为基础的法人和其他组织统一社会信用代码制度建设总体方案，推动信用记录共建共享。2015年5月8日，国务院批转发展改革委《意见》，并通知要求各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构认真贯彻执行。
为什么组织机构代码要转变为统一社会信用代码？2015年6月11日《国务院关于批转发展改革委等部门法人和其他组织统一社会信用代码制度建设总体方案的通知》（以下简称“《通知》”）提出：“法人和其他组织由现行的注册登记代码、组织机构代码分别申领办理，改为一次申领办理，取得唯一统一代码；由现行自愿申领组织机构代码，改为源头赋予统一代码，形成准入登记与赋码同步完成机制，确保统一代码覆盖所有法人和其他组织。”从以上规定可以看出，统一社会信用代码与组织机构代码有两点不同：一是实现“全覆盖”，因为原先的组织机构代码是自愿申领，所以有的组织可能没有申领，不能确保全部覆盖，而现在要求各种组织一成立就要赋予统一代码。二是更为简洁、便利，因为原先除了组织机构代码，还有工商登记注册代码、税务登记注册代码等，现在则仅需要一个统一代码即可，特别是对企业来说，“三证合一”省去了很多麻烦。
为了建立以组织机构代码为基础的法人和其他组织统一社会信用代码制度，《通知》还要求，本方案实施后，各有关部门应尽快完成现有机构代码向统一社会信用代码过渡。短期内难以完成的部门可设立过渡期，在2017年年底前完成。有特殊困难的个别领域，最迟不得晚于2020年年底。在过渡期内，统一社会信用代码与现有各类机构代码并存，各登记管理部门对本方案实施前已设立的法人和其他组织换发统社会信用一代码，逐步完成存量代码和登记证（照）转换。未转换的旧登记证（照）在过渡期内可继续使用。过渡期结束后，组织机构代码证和登记管理部门的旧登记证（照）停止使用，全部改为使用登记管理部门发放、以统一社会信用代码为编码的新登记证（照）。
过渡期内村委会、居委会面临尴尬
法人和其他组织统一社会信用代码制度建设总体方案步步推进，然而，在实践中，村委会、居委会却遇到了很大的“麻烦”。
由于原先的组织机构代码系自愿申领，所以很多村委会、居委会并没有去主动申领。而在2015年12月31日，国家质检总局《关于贯彻落实法人和其他组织统一社会信用代码制度建设总体方案有关事项的通知》要求，各地质监部门（市场监督管理部门）从2016年1月1日起，不再向机关、事业单位、社会团体及其他依法成立的机构发放和更换组织机构代码证书。这就是说，村委会、居委会已经不能再从各地质监部门获得组织机构代码证书了。
那么，村委会、居委会如何获得统一社会信用代码呢？记者通过百度搜索“统一社会信用代码”，发现有很多帖子在询问：村委会、居委会着急办理一些事务，应该到什么部门获得统一社会信用代码或者将组织机构代码转换为统一社会信用代码？在民政部官方网站上，记者也看到多条关于这一问题咨询的答复。显然，找不到相关部门获得统一社会信用代码，几乎成为普遍性的问题。
应该由哪个部门给村委会、居委会赋予统一社会信用代码呢？记者调查发现，问题并不是那么简单。
据记者了解，2015年12月，国家发展改革委等部门召开法人和其他组织统一社会信用代码载体协调会，推进对企业、机关事业单位、社会组织以外的其他各类组织赋码工作，建议居民委员会、村民委员会统一社会信用代码由民政部门赋码，请民政部研究提出意见。
记者就此向民政部相关部门提出采访请求。几天后，民政部新闻办工作人员答复称，民政部基层政权和社区建设司确实在牵头组织对村民委员会、居民委员会赋予统一社会信用代码这一问题的研究，并正在和其他部门进行协商。
对村委会、居委会赋码，民政部相关部门有何意向？工作人员没有明确表态。但记者从民政部官方网站看到，从2016年7月15日至2017年5月10日，在回复公众关于村委会、居委会办理统一社会信用代码的咨询中，至少7次明确答复：“民政部高度重视，积极与有关部门沟通协调，共同研究相关工作。有关部门认为，鉴于现行法律均未明确村民委员会、居民委员会的法人主体地位，建议对村民委员会、居民委员会暂不赋予统一社会信用代码。”
虽然民政部对该问题尚无明确研究结论，但是显然，目前确实没有哪个政府部门能够赋予村委会、居委会统一社会信用代码。既然如此，那么实践中其他政府部门为何要求村委会、居委会提供统一社会信用代码呢？比如，有的村委会在提交土地权属争议案件申请书时，当地国土资源部门要求村委会必须提供组织机构代码或者统一社会信用代码。近期，更有一些地方的村委会、居委会反映，在经济往来中，应该向他人开具增值税发票，但是税务部门要求其必须提供统一社会信用代码。
记者就此向有关部门进行了了解。国土资源部办公厅新闻宣传处工作人员答复记者称，关于村委会提交土地权属争议案件申请书时是否要提供组织机构代码或者统一社会信用代码证书，国土资源部对此并无要求，该要求应当是各地自行提出的。与此类似，记者在向国家税务总局12366电话咨询时被告知，开具增值税发票要求提供统一社会信用代码所针对的主体是企业，不包括村委会、居委会，村委会、居委会开具增值税发票时不用提供统一社会信用代码。
如何解决实践中的尴尬
未曾申领组织机构代码的村委会、居委会目前既不能申领组织机构代码，也不能赋予统一社会信用代码，而一些地方的国土资源、税务等部门仍要求统一社会信用代码。实践中的尴尬如何解决？记者就此采访了相关专家。
中国行政法学研究会副会长、中国政法大学教授刘莘认为，在国家尚未明确如何赋予村委会、居委会统一社会信用代码的情况下，地方国土资源等部门提出必须提供统一社会信用代码的要求是违法的。刘莘表示，从目前国家层面来说，既没有法律要求村委会、居委会可以拥有这个统一社会信用代码，也没有规定民政部门可以依他们的申请向他们赋予这个代码。按照立法法的规定，所有规章包括地方规章和国务院部门规章都不能在没有上位法授权的情形下，随意增加相对人的义务或者限缩相对人的权利。地方国土资源等部门要求提供统一社会信用代码的行为属于额外赋予当事人的义务，显然违法。
而中国行政法学研究会副会长、中国人民大学法学院教授杨建顺则表示，这里并不存在是否合法的问题，因为这是制度变革过程中相关措施不协调的体现。制度变革的过程中，总是难免发生这样或者那样的不协调现象。只要认真对待，设置相应的过渡性措施，一般就可以较好地解决问题。在国家尚未明确如何赋予村委会、居委会统一社会信用代码的情况下，各地国土资源等部门提出必须提供组织机构代码或者统一社会信用代码证的要求，是不合适的，甚至可以说是违背客观规律的滥用权力之举。
杨建顺还认为，从组织机构代码证到统一社会信用代码证，这种转换涉及到大量机关、单位、团体及机构的换证与领证，需要有足够的过渡期。在这种意义上说，2015年12月31日，质检总局通知要求各地质监部门（市场监督管理部门）从2016年1月1日起不再发放和更换组织机构代码证书，其在正当程序理念方面是值得商榷的。当然，这不是问题的关键。问题的关键在于2015年5月和6月已经通知，建设统一社会信用代码制度，并允许设立过渡期，但顶层设计者并没有注意到过渡期内村委会、居委会所遇到的前后失据的尴尬。
为了解决实践中遇到的问题，有的地方采取了变通办法。据《襄阳晚报》2016年6月6日报道，当地行政审批局发布《组织机构办理统一社会信用代码的公告》，明确居委会、村委会到民政部门办理统一社会信用代码。但记者向湖北省襄阳市民政局求证此事时，工作人员答复称，由于没有国家层面的明确规定，他们目前对村委会、居委会不能办理统一社会信用代码，于是他们采取了一种变通的处理方法，即通过协商，由村委会、居委会所在乡镇政府等向要求提供统一社会信用代码的其他政府部门出具证明，证明该村委会、居委会是依法被认可的基层组织。
通过出具政府部门的证明作为替代，这种做法是否可取？刘莘认为，地方在这个问题上多此一举。法律要求地方只能就地方性事务作出规定，对统一社会信用代码这样全国性的事项应该由国家统一规定，地方没有权力也无需出台各自的政策。
而杨建顺则表示，在有权部门尚未拿出协调解决方案之前，地方有关部门不是袖手旁观，而是灵活机动采取相应措施应对，这种姿态值得肯定。但是，这种做法毕竟不是长久之计。
杨建顺进一步指出，这件事情反映了目前某些领域，在推进制度变革过程中行政系统内部严重缺乏协调沟通。顶层设计者缺乏相互沟通，地方政府各部门之间的沟通也严重阙如。虽然村委会、居委会的统一社会信用代码这件事情本身不具有紧迫性，经过出具证明之类的“补救”措施也能变通解决，但是相关部门应当以此为契机，对各部门之间的沟通协作机制展开全面而深入的反思，切实建构起有效的公务协作机制。
加强部门沟通协商，保障变革有序过渡
在是否赋予村委会、居委会统一社会信用代码这一问题上，中央各部门之间应当如何统一步调，在“顶层设计”上加以解决？
记者在采访中了解到，民政部负责牵头组织对这一问题的研究，但是至今尚未出台明确规定。而国土资源部工作人员答复记者说，就村委会赋码问题，民政部未就他们的意见与国土资源部进行过沟通。那么，在相关立法问题上，中央各部门之间应当如何协调沟通，以有效解决相关实践问题？
刘莘对记者表示，沟通和协商是行政机关之间经常性的工作。就村委会赋予统一社会信用代码问题，如果国土资源部认为民政部没来协商，所以仍然提出这样的要求，这种态度是不对的。国家机关发现实践中的问题以后，谁找谁协商都是可以的，因为都是国家行政机关，有必要在行动上保持一致。
杨建顺也认为，关于是否及如何赋予村委会、居委会统一社会信用代码的问题，国土资源部和民政部应该充分协商沟通，将相关意见告知对方，与对方进行协调沟通，这些也都是行政组织法原理的内在要求。刘莘还表示，如果中央各部委之间就相关问题无法协商一致，可以向国务院汇报，涉及事项确实重大的话，国务院甚至可以召开常务会议来讨论。
在是否及如何赋予其统一社会信用代码这件事情上，如何保障村委会、居委会的合法权益？杨建顺表示，村委会和居委会的地位很特殊，与通常的行政相对人不能完全等同。推进统一社会信用代码制度乃至其他制度变革，应当尊重既成的行政及社会现实，尊重规律性，强调各相关部门之间的协调沟通，重视过渡性措施，注重提供各类便利。杨建顺建议，相关部门应当尽快拿出协调解决办法，而不应当让村委会、居委会为相关部门的改革措施不到位买单，长期处于这种尴尬境地。
